Reglamentación del Artículo 111: avances e interrogantes

Por: Francisco Alberto Galán Sarmiento 

Luego de cerca de seis años de expectativa con la reglamentación del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, sobre el uso del 1% previsto para compra y manejo de predios prioritarios para asegurar el agua para consumo humano, y para el pago por servicios ambientales con este fin, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, expidió el decreto correspondiente el pasado 17 de Mayo (Decreto 0953). 

El decreto sin duda representa un avance necesario en un campo en el cual los municipios y los departamentos del país poco han cumplido de lo esperado con la norma de hace cerca de 20 años, conforme se pudo apreciar en estudio promovido por la Contraloría General de la República, TNC, el WWF y Patrimonio Natural (ver estudio). Los avances tienen relación con las responsabilidades de los municipios para reportar su gasto en este sentido y para registrarlo con claridad en sus presupuestos su inversión. Así mismo, esta disposición promueve la articulación de recursos entre los municipios y demás responsables en estas materias, y para ello hace una claridad importante sobre la posibilidad de invertir en jurisdicciones diferentes a la del respectivo municipio.

En el decreto 0953 el Ministerio dispone que los municipios y departamentos destinen un porcentaje no inferior al 1% del total de sus  ingresos corrientes, lo que en principio resuelve uno de los puntos álgidos de la discusión sobre esta obligación a lo largo de los últimos años. Hasta el momento los responsables de cumplir con la norma tenían que considerar el concepto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre el particular (ver concepto), de Junio del 2009, en los siguientes términos:


“Queda demostrado con los argumentos anteriores que para establecer la base de cálculo del 1% de los ingresos municipales destinados a la compra de predios con recursos hídricos necesarios para el acueducto municipal que se refiere el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, debe establecerse cuáles ingresos del municipio tienen destinación específica y cuáles no lo tienen y luego de precisar el monto de unos y otros debe calcularse el valor total de los ingresos y, consecuentemente, el 1% de ellos. Se concluye entonces que el 1% de todos los ingresos a que hace referencia la citada norma excluye aquellos que en virtud de normas especiales, tengan una destinación específica”1.

Este pronunciamiento del Ministerio de Ambiente, en la práctica, estaría duplicando los montos que el concepto del Consejo de Estado determinaba. Las poblaciones de una gran cantidad de municipios tienen así una mejor base para reclamar el cumplimiento de esta norma, porque se generan unas mayores condiciones de escala de inversión anual. Sin embargo, exige del Ministerio estructurar unos esquemas de seguimiento que no ha desarrollado hasta el momento, porque igual se requiere planificación y fundamento técnico para asegurar intervenciones sólidas por parte de los gobiernos territoriales.
 
Un interrogante derivado de la norma surge al entender que el decreto interpreta la función del pago por servicios ambientales como una acción transitoria, una fase de lo que eventualmente debe terminar siendo la compra definitiva de los predios donde se otorguen incentivos a través de este tipo de instrumento. El concepto de pago por servicios en principio se contemplaba por diferentes analistas como una opción a la compra y como una alternativa para quienes desean seguir en el territorio, aceptando la necesidad de cambios en sus prácticas productivas. La perspectiva de la compra introduce una cierta distorsión al instrumento de PSA y se puede decir que le resta fuerza a la exploración de alternativas ante la opción única de la compra.

Igual se mantiene la duda sobre qué constituye cumplir con la obligación dispuesta por la norma. Se puede interpretar que es invertir por tiempo indefinido la totalidad del 1% del conjunto de sus ingresos corrientes en la compra y manejo de los predios, o en esquemas de pago por servicios ambientales de transición hacia estas compras. O se puede entender que se cumple cuando se cuenta con los terrenos necesarios y se les da el mantenimiento, lo que no necesariamente implica invertir la totalidad del 1%, sino sólo hasta el monto que se requiera. En este sentido, sería deseable que el MADS, junto con las CAR y los organismos de control, partieran por saber hasta qué punto han cumplido los entes territoriales durante cerca de 20 años, para poder precisar qué queda por hacer.
 
Al cabo de cerca de estas dos décadas de la aplicación de este artículo de la Ley 99 de 1993, es importante subrayar la conveniencia de construir a partir de los avances que representa el decreto. También cabe señalar la necesidad de contar con autoridades –Ministerio de Ambiente, Corporaciones, Contraloría, Procuraduría- que se coordinen, según sus obligaciones, para desplegar un esfuerzo dirigido a hacer cumplir a los municipios y los departamentos la responsabilidad de reservar los recursos exigidos e invertirlos en forma óptima.

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil nueve (2009). Referencia: 200300812 01. Demandante: Departamento del Cauca. Autoridades Municipales.